‘Vereenvoudigde’ meldwijzer onveilige levensmiddelen NVWA Februari 2024

Maart 2024

In januari 2024 is de zogeheten ‘meldwijzer onveilige levensmiddelen’ van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de NVWA) aangepast, met grote gevolgen voor de dagelijkse praktijk van levensmiddelenbedrijven. In plaats van het welbekende stroomschema (de oude meldwijzer), bestaat de nieuwe meldwijzer slechts uit een algemene instructie op de website van de NVWA en twee beslisbomen ten aanzien van een twee specifieke situaties.[1] De vereenvoudigde meldwijzer zou bedrijven beter moeten helpen te bepalen wanneer zij een melding moeten doen.[2] Deze ‘vereenvoudiging’ roept bij ons en in de markt juist alleen maar meer vragen op. Zo geeft de NVWA aan dat zij vindt dat een niet-conforme partij die in transito is, ook moet worden gemeld. Ook bij twijfel. De vernieuwde meldwijzer lijkt dus niet slechts vereenvoudigd, maar lijkt daadwerkelijk gewijzigd en bovendien op punten verder te gaan dan het Europese recht toestaat.

Wij begrijpen dat de NVWA op mondelinge vragen daarover heeft aangegeven dat zij ‘slechts’ een vereenvoudiging, en dus géén beleidswijziging heeft beoogd. Naar onze lezing van de vernieuwde meldwijzer zullen er daarentegen in de praktijk wel degelijk veranderingen optreden, wat de facto zal leiden tot meer (onnodige) meldingen bij de NVWA. Nu wij begrijpen dat ook in de markt discussie bestaat en dat men vanuit verschillende hoeken met de NVWA in gesprek is om verduidelijking te krijgen, zullen wij in deze bijdrage ingaan op enkele nuances die wij zien ten aanzien van de vernieuwde meldwijzer.

Meldplicht vloeit voort uit de Algemene Levensmiddelenverordening, niet uit het beleid van de NVWA
Het is goed om voor ogen te houden dat de meldplicht voortvloeit uit de wetgeving (in het bijzonder de Algemene Levensmiddelenverordening), en niet uit het formele of informele beleid van de NVWA. De meldplicht vloeit in het bijzonder voort uit Verordening (EG) nr. 178/2002, beter bekend als de Algemene Levensmiddelenverordening. Met name artikel 19 is relevant.

In artikel 19 lid 1 van de verordening staat het volgende:

Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug.

Ook lid 3 is relevant:

Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.

Artikel 19 van de Algemene Levensmiddelenverordening is voor levensmiddelenbedrijven een belangrijk artikel, aangezien dit artikel de verplichting bevat tot het nemen van maatregelen, zoals het uit de handel nemen van onveilige levensmiddelen of mogelijk schadelijke levensmiddelen.[3] In sommige gevallen leidt het zelfs tot het terugroepen van onveilige levensmiddelen (de zogenaamde recall). Het begrip ‘onveilig’ wordt ingevuld aan de hand van de criteria van artikel 14 van de Algemene Levensmiddelenverordening, en deze wettelijke definitie gaat vaak verder dan het gewone spraakgebruik.[4]

Samengevat bevat het derde lid van artikel 19 het strengste regime: een (mogelijk) schadelijk product dat in de handel is gebracht moet direct worden gemeld. Hierbij speelt bovendien ook dat het begrip ‘in de handel brengen’ ruimer is dan het gewone taalgebruik doet vermoeden. De definitie luidt:

"'In de handel brengen’: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;”.

Het eerste lid van artikel 19 ziet echter op de situatie van een product dat niet aan de veiligheidsvoorschriften voldoet (een niet-compliant product). Dit hoeft dus niet per se een schadelijke product te zijn. Een niet-compliant product hoeft pas te worden gemeld als deze de directe controle van het bedrijf heeft verlaten. Maar ook pas op het moment dat de exploitant van mening is, of redenen heeft om aan te nemen dat een product niet-compliant is. Het woord ‘mogelijk’ uit het derde lid komt in het eerste lid immers niet voor.

Meldwijzer onveilige levensmiddelen: vereenvoudiging of beleidswijziging?
Volgens de nieuwe meldwijzer van de NVWA moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven, kortgezegd, (mogelijk) onveilige levensmiddelen altijd melden. Ook bij sprake van twijfel dus. Alleen voor twee specifieke gevallen geldt een afwijkend regime, namelijk: bij een ‘Maximum Residu Limiet’ (MRL) overschrijding van bestrijdingsmiddelen in levensmiddelen en bij een MRL overschrijding van toegestane diergeneesmiddelen.

De tekst op de website luidt:

“Ondernemers moeten (mogelijk) onveilige levensmiddelen altijd binnen 4 uur melden bij de NVWA. Dit geldt voor levensmiddelen die u heeft ingevoerd, verwerkt, geproduceerd, geleverd, vervoerd, verkocht of heeft opgeslagen. Doet u geen melding? Dan bent u in overtreding. Melden kan 24 uur per dag, 7 dagen per week.

Let op: de instructie op deze pagina vervangt de meldwijzer. 
De meldplicht geldt ook voor niet-conforme partijen die fysiek zijn geïmporteerd op bestelling van een Nederlands bedrijf en zich op Europees grondgebied bevinden, al dan niet in een douane-entrepot om verder verhandeld te worden naar EU- of niet-EU-landen.”

Dit lijkt op het eerste gezicht een veel ruimere uitleg van de meldplicht uit de Algemene levensmiddelenverordening en wijkt ook af van de oude meldwijzer. Inmiddels hebben wij ook begrepen dat de NWWA op concrete vragen van brancheorganisaties, consultants en bedrijven als antwoord heeft gegeven dat met de nieuwe meldwijzer ‘geen beleidswijziging is beoogd’, en dat ook het systeem van de ‘positive release testing’ nog steeds zou zijn toegestaan. Positive release testing ziet op het analyseren van het product vóór vrijgave van het product. Het product mag worden vrijgegeven na een succesvolle analyse op één of meerdere voedselveiligheidsaspecten van het product (positive release vrijgave).

Hoe nu verder?
Nu de NVWA te kennen geeft dat er slechts een vereenvoudiging en geen beleidswijziging is beoogd, is het in onze ogen te beargumenteren dat situaties die onder de oude meldwijzer niet leidden tot een meldplicht, ook nu niet tot een meldplicht zouden moeten leiden. De vraag is echter waarom het dan nodig was om de oude meldwijzer te laten vervallen. Bij twijfel vinden wij bovendien dat de tekst van de wetgeving de doorslag geeft en niet een tekstblok op de website van het bevoegd gezag. Wij hopen dan ook dat de NVWA de tekst op haar website heroverweegt om de exploitanten van levensmiddelenbedrijven over de volgende nuances te informeren:

• Het verschil tussen een vastgesteld onveilig levensmiddel en een mogelijk schadelijk levensmiddel.
• De mogelijkheden van positive release testing.
• Het beleid met betrekking tot in-transito zendingen.

De tekst op de website van de NVWA over deze onderwerpen lijkt immers haaks te staan op de oude meldwijzer en de wijze waarop de NVWA deze onderwerpen in de praktijk toepast. Op sommige punten gaat de vereenvoudigde meldwijzer naar onze lezing zelfs in tegen de tekst van de Algemene Levensmiddelenverordening is. Een goede genuanceerde uitleg helpt in onze ogen het bedrijfsleven meer: zo voorkomen we immers onnodige meldingen én onnodige procedures over de uitleg van de wet. 

* * *

[1] Zie https://www.nvwa.nl/onderwerpen/melden-onveilige-levensmiddelen.
[2] Meldwijzer onveilige levensmiddelen vereenvoudigd | Nieuwsbericht | NVWA.
[3] Artikel 20 van de Algemene Levensmiddelenverordening is het equivalent voor diervoederbedrijven.
[4] In artikel 15 van de Algemene Levensmiddelenverordening staan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders.