Drones boven de gemeente, maar buiten haar (bevoegdheids)terrein?

De opkomst van drones brengt niet alleen nieuwe mogelijkheden met zich mee, maar ook nieuwe vragen over bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Hoewel het gebruik van het luchtruim grotendeels Europees en nationaal is gereguleerd, manifesteren de gevolgen van dronegebruik zich vaak juist op lokaal niveau. Welke rol resteert er voor gemeenten in het reguleren van drone-vluchten?

Inleiding

Waar drones aanvankelijk vooral werden gebruikt door hobbyisten, worden zij tegenwoordig steeds vaker ingezet voor allerhande nuttige toepassingen. Bedrijven gebruiken drones voor inspecties van bruggen, windmolens en daken. Hulpdiensten zetten ze in bij incidenten, agrariërs bij monitoring en overheden voor toezicht. De belofte is groot: efficiënter werken, minder uitstoot en toegang tot plaatsen waar mensen moeilijk of alleen met gevaar kunnen komen.

Nieuwe toepassingen leiden onvermijdelijk tot meer en nieuwe vraagstukken over de regulering en handhaving daarvan. Wie mag bepalen waar een drone opstijgt en landt, welke route deze volgt en welke regels gelden voor de vlucht zelf? Wie treedt op tegen overlast, privacy-inbreuken of risico’s voor de openbare veiligheid? Stuk voor stuk vragen die raken aan de bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie (EU), het Rijk, de provincies en gemeenten. Daarbij ontstaat in toenemende mate een bestuurlijke spanning: hoewel de gevolgen van dronegebruik zich vaak het duidelijkst op lokaal niveau manifesteren, beschikken gemeenten niet altijd over de bevoegdheden om hier zelfstandig op te sturen.
Dit blog gaat in op de achtergrond van deze bevoegdheidsverdeling en de vraag welke ruimte gemeenten hebben om vanuit hun eigen verantwoordelijkheden op (lokale) drone-vraagstukken te reageren.

Rol van de Nederlandse overheid

De regulering van dronegebruik is inmiddels grotendeels Europees van aard.  Verordening (EU) 2018/1139 vormt het brede kader voor de Europese luchtvaartveiligheid. Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 werkt dat voor drones verder uit. Daarin staan onder meer de categorieën ‘open’, ‘specific’ en ‘certified’, met bijbehorende eisen voor de vlucht, de exploitant en risicoanalyse. De ‘open’ categorie ziet op vluchten met een laag risico die binnen vaste voorwaarden, zoals een maximale vlieghoogte van 120 meter en vliegen binnen zichtafstand, zonder voorafgaande operationele toestemming kunnen worden uitgevoerd. Voor vluchten met een verhoogd risico, bijvoorbeeld bepaalde vluchten buiten zichtafstand, geldt de ‘specific’ categorie en is doorgaans voorafgaande toestemming en een risicoanalyse vereist. De ‘certified’ categorie is bedoeld voor vluchten met een hoog risico en kent verdergaande certificeringseisen.

Maar toch bepaalt de EU niet alles. De inrichting van het Nederlandse luchtruim behoort in beginsel tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) op grond van de Wet luchtvaart. Daaronder valt onder meer het aanwijzen van gebieden waar vliegen geheel of gedeeltelijk wordt beperkt (Tijdelijk Gebied met Beperkingen; TGB). Zo zijn in Nederland bijvoorbeeld geografische zones aangewezen waarin voor drones aanvullende beperkingen gelden rond bepaalde luchthavens en in laagvlieggebieden.  Daarnaast kan worden gedacht aan restricties in het kader van festivals  of een NAVO-top of ten behoeve van de inzet van counter-drone maatregelen rondom militaire luchthavens. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht op de naleving van deze regels.

Andere publieke belangen

De inzet van deze luchtvaartregelgeving is primair het waarborgen van veiligheid: bescherming van mensen op de grond en voorkoming van gevaar voor ander luchtverkeer. Dronegebruik kan daarnaast raken aan privacy, natuur, geluid, leefbaarheid en ruimtelijke ordening. Voor de bescherming van die belangen zijn vaak andere bestuursorganen en andere wettelijke regimes relevant.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft aanvaard dat ook andere bestuursorganen dan I&W, vanuit hun eigen wettelijke bevoegdheid, maatregelen mogen treffen die het gebruik van het luchtruim feitelijk kunnen beperken. Zo kon de Minister van Landbouw vanuit de bevoegdheden op het vlak van natuurbescherming feitelijk beperkingen opleggen aan vliegbewegingen boven Natura 2000-gebieden. Dit doorkruiste de bevoegdheden uit de Wet luchtvaart niet volgens de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State omdat het besluit in kwestie strekte tot bescherming van een ander publiek belang. 

Deze gedachte is ook relevant voor provincies en gemeenten. Zij beschikken over eigen bevoegdheden op het gebied van onder meer ruimtelijke ordening, openbare orde, veiligheid en leefbaarheid. Maatregelen op grond van die bevoegdheden kunnen gevolgen hebben voor drone-operaties, maar mogen niet strekken tot regulering van het luchtruim of van dronevluchten als zodanig. Beslissend is steeds of een maatregel kan worden gebaseerd op een eigen gemeentelijke of provinciale bevoegdheid die een ander publiek belang beschermt.

Gemeenten ervaren de gevolgen

Juist doordat de inzet van drones uiteenlopende belangen kan raken, is niet altijd onmiddellijk duidelijk welk bestuursorgaan bevoegd is om op te treden. De zorgen over en gevolgen van dronegebruik manifesteren zich vaak vooral lokaal, terwijl de bevoegdheid om het gebruik van het luchtruim te reguleren grotendeels elders is geregeld. Een burgemeester van een gemeente kan de Minister van I&W weliswaar verzoeken om een TGB in te stellen, maar blijft afhankelijk van de besluitvorming op rijksniveau.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) signaleerde deze spanning al in 2020 in haar Whitepaper ‘Drones binnen de gemeente’ en constateerde dat het huidige juridische kader gemeenten onvoldoende instrumenten biedt om adequaat te reageren op de uitdagingen die drones op lokaal niveau met zich brengen.  

Gemeenteraden kunnen op grond van hun autonome verordenende bevoegdheid regels opnemen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), voor zover die regels betrekking hebben op de gemeentelijke huishouding en niet in strijd zijn met hogere regelgeving. Daar ligt ook de juridische grens. Wanneer een APV-bepaling feitelijk neerkomt op het reguleren van het gebruik van het luchtruim, begeeft de gemeente zich op het terrein van de Minister van I&W.

Illustratief is een aanwijzingsbesluit van de gemeente Heerde uit 2017.Op grond daarvan was het verboden te vliegen met drones op plaatsen die door het college van burgemeester en wethouders waren aangewezen omdat vliegen daar gevaarlijk of hinderlijk zou zijn. De vraag rees of de gemeente hiermee feitelijk het gebruik van het luchtruim reguleerde. De bepaling is vervolgens ingetrokken. Een ander voorbeeld biedt Kinderdijk, waar bewoners en molenaars aandrongen op een verbod op drones vanwege zorgen over privacy en hinder. Een algemeen verbod op grond van de APV kwam er niet, omdat dit zou neerkomen op regulering van het gebruik van het luchtruim. Wel gelden daar aanvullende beperkingen voor dronevluchten, omdat het gebied deel uitmaakt van een Natura 2000-gebied.

Een alternatieve benadering is te vinden in de APV van Stichtse Vecht. Die APV biedt de burgemeester de mogelijkheid om ter bescherming van de openbare orde en veiligheid gebieden aan te wijzen waar het ‘voorhanden hebben van’ drones wordt beperkt. De bepaling richt zich daarmee niet rechtstreeks op het vliegen met drones, maar op het bij zich hebben daarvan binnen aangewezen gebieden. Daarmee wordt regulering van het luchtruim vermeden, al blijft de vraag of een dergelijk bezitverbod, gelet op zijn doel en effect, binnen de gemeentelijke verordenende bevoegdheid blijft en niet alsnog hogere regelgeving doorkruist.

Daarnaast beschikt de burgemeester over bevoegdheden op grond van artikel 172 Gemeentewet tot handhaving van de openbare orde. Ook kunnen aan evenementenvergunningen voorschriften worden verbonden over dronegebruik boven of rond een evenemententerrein. Bij ernstige wanordelijkheden, een ramp of een ernstige vrees daarvoor kan de burgemeester bovendien een noodbevel geven (artikel 175 Gemeentewet) of een noodverordening vaststellen (artikel 176 Gemeentewet). Deze bevoegdheden zijn echter gericht op bijzondere en concrete situaties en vormen dus geen grondslag voor structurele regulering van droneverkeer boven de gemeentegrenzen.

Gemeenten spelen ten slotte een rol bij de ruimtelijke inpassing van drone infrastructuur. Hoewel provincies bevoegd kunnen zijn tot het vaststellen van luchthavenbesluiten voor regionale luchthavens, worden gemeenten betrokken bij de voorbereiding daarvan en kunnen zij lokale belangen onder de aandacht brengen. Te denken valt aan effecten voor omwonenden, geluid, externe veiligheid, landschappelijke kwaliteit en de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van het gebied. Op die manier kunnen gemeenten lokale belangen laten meewegen bij de ontwikkeling en ruimtelijke inpassing van drone-infrastructuur.

Conclusie

Drones boven de gemeente bevinden zich dus niet geheel buiten het lokale bevoegdheidsterrein: gemeenten hebben ruimte om lokale belangen te beschermen, zolang zij daarmee niet het luchtruim als zodanig reguleren. 
Naarmate drones vaker worden ingezet, zal de behoefte aan lokaal optreden naar verwachting toenemen. Dat maakt de roep om meer gemeentelijke bevoegdheden begrijpelijk, maar de vraag is of meer gemeentelijke zeggenschap wenselijk is. Dronevluchten houden zich immers niet aan gemeentegrenzen en uiteenlopende regels per gemeente kunnen leiden tot versnippering en onnodige complexiteit. De uitdaging ligt daarom in het vinden van de juiste balans: centrale regie over het luchtruim, met voldoende ruimte voor gemeenten om binnen hun eigen bevoegdheden lokale belangen te beschermen.